备案审查制度被全面激活后如何提质增效

一座联通我国备案审查工作实务界和理论界的桥梁崭新架起。全国人大常委会法工委于近日成立备案审查专家委员会。这是全国人大常委会推动新时代备案审查工作与时俱进、完善发展的一个新的重大举措。

备案审查对于维护党中央权威，维护宪法法律权威，保证社会主义法治的统一性，保证规则之治和良法之治，推进国家治理现代化，意义重大。不久前在京召开的中央人大工作会议要求，加强对宪法法律实施情况的监督检查。

近年来，全国人大常委会为贯彻落实党中央部署，在备案审查组织、程序、实体及实践等方面采取多项举措，全方位积极推进备案审查工作，取得了一系列重大成果，社会影响力不断扩大。从“鸭子凫水”到“乘风破浪”，可以说，我国备案审查工作目前已经被全面激活。但同时，面对新形势新任务，备案审查工作也面临诸多新的考验。

如何使备案审查工作更好发挥在全面贯彻实施宪法、加快完善中国特色社会主义法律体系等方面的重要作用，如何提高备案审查工作质量，如何加强备案审查理论研究……围绕一系列新问题，在近日举行的备案审查专家委员会第一次全体会议上，首批受聘的多位专家结合各自研究实践对备案审查工作提质增效建言献策。

加强备案审查制度建设

自2017年以来，全国人大常委会每年都会听取法工委备案审查工作情况的报告并形成惯例。按照安排，第五个年度备案审查工作报告也即将公开亮相。

“受篇幅所限，以往每年的报告在讲到一个法律文件不合法或不合宪时，往往只讲结论，而没有论证或者论证过于简单，社会公众可能产生疑惑。”中国人民大学法学院教授胡锦光建议进一步增强审查结论的说理性。在他看来，增强说理性还有一个更大意义在于，通过备案审查机制向社会公众传达社会主义核心价值观，而这也是备案审查机制的核心价值所在。“党中央要求把社会主义核心价值观融入立法当中，宪法和法律是社会主义核心价值观的主要载体。把法律文件不合法或者不合宪的道理说透，就是向社会公众传达社会主义核心价值观。”他举例说，比如一些地方性法规规定网约车司机必须具有本地户籍，这实际上违反了平等原则。“如果能够说理充分，社会公众就能真真切切地感受到平等是社会主义核心价值观的内容之一，社会主义核心价值观才能够真正内化于心、外化于行。”

结合备案审查工作报告机制，北京大学法学院教授王锡锌建议建立备案审查典型案例制度、备案审查指引等工作机制，发挥“点面结合”的机制优势、以“点”促“面”的路径优势，使有限的资源发挥最优的制度效能，促进备案审查工作实现效能最大化。“具体来说，所谓‘点’，即结合党中央工作的重点和现实中存在的突出问题，集中力量对特定领域的规范进行深度审查，发现和纠正突出、典型问题；所谓‘面’，即对发现的问题进行归纳提炼，形成具有指导性、指引性的规则，从而促进同类问题的规范化。”

上海交通大学凯原法学院教授林彦建议，除了报告之外，每年专门选择一些社会关注度高、影响面广的个案，及时将审查意见全文公开，进一步提升审查结论的社会影响力和适用效果。“具体可借鉴最高人民法院裁判文书网，在全国人大官方网站上开设专门栏目用来公开审查意见。”

武汉大学法学院教授秦前红建议建立备案审查工作释疑制度或者说合理化解释制度。此外，还可以考虑请权威专家作更详尽的解释，通过客观性、民主性说理进一步答疑解惑。

建立备案审查过滤机制

备案审查工作社会影响力不断扩大的一个最佳例证，就是公民、组织提出的审查建议数量屡创新高。数字显示，2020年，全国人大常委会收到公民、组织提出的审查建议达5146件。而从2013年到2017年5年间，此类审查建议数量仅为1500余件。

数字的井喷无疑给备案审查工作带来不小的挑战。根据立法法规定，组织和公民就法规等的合宪性、合法性可以向全国人大常委会提出审查建议。但法律并没有对审查建议设定任何条件。

在胡锦光看来，备案审查作为一项制度具有特定的功能，主要解决法律文件中可能存在的合宪性、合法性和适当性问题，并不解决其他纠纷或者争议。如果不设定条件，极有可能使这一制度陷入大量的无效工作当中。鉴于此，他建议对组织和公民个人提出审查建议设定明确的条件。

“这样既可以让组织和公民清楚知道是否可以提出审查建议，也可以使法工委在对建议进行初步形式审查时有明确的依据。”胡锦光说。

秦前红建议为备案审查建立必要的“过滤机制”。“备案审查制度被激活后，各方都非常期待，可能会有大量的审查建议涌入。建立一套程序制度，可以为备案审查实现行稳致远提供制度保障。”

不断完善整体制度框架

“备案审查工作有两个核心，即审查依据和审查标准。”中国社会科学院法学研究所所长、研究员莫纪宏指出，备案审查强调的是“下位法必须服从上位法”的上下级法律效力体系的理念。因此，备案审查要想真正能够立得住，审查依据不能太宽泛，只应上“符”一级，即“宪法”是“法律备案审查”的依据，“法律”是“法规备案审查”的依据，“法规”是“规章备案审查”的依据。

莫纪宏说，审查标准须各方认可。“按照宪法规定的立法监督原则，审查标准分为形式标准和实质标准两类。后者实际上包括三个层次。首先是语言学标准，主要对文字、语法、逻辑、结构等进行审查。其次是语义学标准，主要是对上一个层次的依据以及相关规定作缩小或扩张解释等。第三个是语用学标准。”

在莫纪宏看来，目前备案审查实践工作中，三个层次的标准还不是很清晰。虽然审查建议大部分涉及的是语义解释，但尚未系统化，建议尽快对审查标准进行明确和完善。

值得一提的是，近些年来，我国备案审查整体制度框架日益成熟与完善，丰富和发展了相关规则体系。2019年12月，全国人大常委会委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，整体制度框架的不断更新迭代为备案审查工作提供了更明确的规则和更有力的支撑。

“《工作办法》作为规范性文件其位阶有限，与此同时，内容上还存在需与立法法进一步衔接的地方，如适当性审查等。这种情况可能会影响备案审查工作的权威性。”林彦建议，在条件成熟的前提下，尽快通过修改立法法消除不一致性。

加强实务界学术界合作

在备案审查领域，近年来越来越多的专家学者开始专注于备案审查的制度和理论研究，形成了一批有分量的研究成果，为备案审查实践提供了有益借鉴。

同时，全国人大常委会法工委也积极支持、推动学界加强备案审查理论研究和学科建设。比如，推动北京航空航天大学依托法学院成立了备案审查制度研究中心，并委托该中心就备案审查有关理论问题组织开展研究；委托浙江大学法学院就审查标准问题开展专题研究，推动北京航空航天大学、浙江大学等高校开设备案审查专门课程等。

中共中央党校（国家行政学院）政法教研部副主任、教授封丽霞指出，目前，立法实务界与学术研究界在备案审查领域已经实现良好互动、同频共振。此次法工委成立备案审查专家委员会，并制定了七条工作规则，明确了委员的工作范围、职责等内容，这种常态化、制度化合作机制不但会加强实务界与学术界之间的合作，还会形成工作合力，是非常有意义的探索。（记者 朱宁宁）